12月15日《羊城晚報》A5 特別報道

自“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百千萬工程”）實施以來，廣東將全域土地綜合整治作為關鍵抓手，統籌推進農用地整治、建設用地整理、生態保護修復等工作，推動要素創新性配置，城鄉融合發展取得明顯實效，逐步形成具有鮮明辨識度的“廣東經驗”。

2025年9月，國務院批復同意《粵港澳大灣區內地九市要素市場化配置綜合改革試點實施方案》，方案從五個維度提出“提高土地要素配置效率”。10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“協同推進縣域國土空間治理，穩步開展全域土地綜合整治。”11月，習近平總書記在廣東視察時強調：“要完善區域協調發展、城鄉融合發展體制機制，逐步補齊城鄉區域發展差距仍然較大這個短板。”

在國家戰略疊加、改革進入深水區的關鍵節點，廣東全域土地綜合整治做對了什么？站在新的歷史起點，廣東又將如何繼續發力，在制度創新、要素配置和空間治理方面走在前列？羊城晚報記者通過梳理廣東三年來的實踐經驗，共話廣東全域土地綜合整治的過去、當下與未來，探尋自然資源要素創新配置的“廣東路徑”。

中山市黃圃鎮系統推進建設用地整合

適應城鄉融合發展的空間資源配置模式有效建立

三年來，廣東推動單一鄉村整治向系統性、集成式全域土地綜合整治躍升，適應城鄉融合發展的空間資源配置模式有效建立，城鄉收入差距穩步收窄，粵東粵西粵北45個縣經濟增速快于全省平均水平，縣域經濟這一廣東高質量發展的突出短板正在加快轉變成潛力板。

農用地整治是推動鄉村產業興旺和城鄉融合發展的關鍵切口。面對耕地碎片化、撂荒地數量增加、農業空間承載能力不足等現實問題，廣東通過全域土地綜合整治，推動耕地集中連片、設施完善和質量提升。

在韶關市曲江區，當地組建區鎮村三級全域土地綜合整治工作專班，計劃完成農用地整治24780畝，預計新增耕地9307畝，耕地集中連片度提升約15%。更重要的是，當地還依托農用地整治形成的集中連片土地，引入現代農業，現已簽約5個項目，計劃總投資9.2億元。韶關曲江區的實踐展現了廣東在農用地整治上的典型路徑：以土地為切口，連片整治，精準導入現代產業，推動農用地實現質的改變，為后續城鄉融合奠定基礎。

與農用地整治相輔相成，建設用地整理是廣東盤活空間資源、保障產業落地的重要支撐。面對用地需求大、發展空間緊、低效用地多等現實，廣東以建設用地整理倒逼空間優化，以盤活存量空間促進產業升級。

中山市黃圃鎮的探索極具代表性。面對工業用地碎片化難題，該鎮綜合運用“掛賬收儲、村企合作、企業自改”三類模式，系統推進建設用地整合，三年來累計整備低效土地超3000畝，推動82個“工改”項目動工、50個項目投產，既保障了工業利益，又激發了市場活力。黃圃經驗表明，破解存量工業用地困局，關鍵在于構建政府、市場、村集體與企業多方共贏的改造生態。

生態修復是廣東貫徹綠色發展理念的重要路徑，也是全域土地綜合整治的重要維度。廣東統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，推動綠色成為土地整治最鮮明的底色。

以佛山市三水區為例，當地通過市場化機制，將廢棄礦坑修復轉化為特色文旅景點，促進當地從傳統資源依賴型發展轉向文旅新經濟。三水區還創新實施水域經營權交易，激活沉睡的水域資源，撬動政策性金融貸款2.2億元，開發龍舟基地、水上樂園、農耕研學等多元業態，將生態優勢轉化為經濟優勢，形成了生態保護與經濟發展良性互動。

佛山三水南山鎮耕地連片集中整治項目取得扎實進展

農用地整治提升了“產能”，建設用地整理提升了“效率”，生態修復提升了“品質”，三者共同構成廣東全域土地綜合整治的完整鏈條。廣東經驗表明，全域整治不僅是土地的治理，更是空間的重構，是支撐高質量發展的綜合工程。這不僅是“量”的提升，更是“質”的飛躍。

更重要的是，在推進全域土地綜合整治中，廣東的國土空間開發保護格局更加科學。據統計，全省耕地總量連續4年凈增加，省對口幫扶的57個縣（市）2024年單位地區生產總值建設用地使用面積相比2020年下降13.39%，土地資源承載能力和配置效率全面提高。

政策創新推動自然資源要素創新配置

回看廣東三年來的探索可以發現，廣東之所以能走出獨具辨識度的全域土地綜合整治路徑，根本在于其敢闖敢試、系統集成的政策創新能力。在推動全域土地綜合整治過程中，廣東深刻認識到，自然資源不單有使用價值，更蘊含可挖掘的市場價值。三年來，廣東不斷健全完善國土空間規劃實施機制，在生態價值轉化機制上積極探索，構建起重大項目保障機制，形成一套具有引領示范意義的制度創新成果。

規劃是國土空間治理的“總藍圖”。廣東鞏固深化“多規合一”，健全完善國土空間規劃實施機制，加快構建“一張圖、一套數、一本賬、一個平臺”自然資源管理體系，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束機制，尤其是做好全域土地綜合整治實施方案與詳細規劃的銜接，推動全域土地綜合整治有序推進。

廣州市黃埔區的探索是體現規劃“指揮棒”作用的典型樣本。當地創新構建“國土空間總體規劃-全域土地綜合整治實施方案-片區整治方案-實用性村莊規劃-年度實施計劃”五級實施體系，修編逕下村等重點片區規劃，引導村民自主“拆舊建新”，建設282棟新農宅，整合2100畝連片產業空間,打造顛覆性技術創新產業園。明確的規劃實施機制，促使黃埔區的空間治理從“規劃掛墻”真正邁向“規劃落地”。

廣州市黃埔區逕下村煥然一新

生態產品價值實現是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關鍵路徑。廣東以全域土地綜合整治統籌礦山、流域、城鄉等保護修復，創新生態產品價值轉化機制，注重生態產業持續運營。其中碳匯交易是實現生態價值從“紙上權益”向“市場價值”轉化的關鍵路徑。

2025年11月，珠海市金灣區在全國率先探索“中葡”碳匯組合交易模式，突破地域與市場壁壘，將本土金灘檉柳碳匯與經國際認證的葡語國家碳匯打包，依托澳門國際碳排放權交易所與廣州碳排放權交易中心的協同機制，實現跨境交易落地。此舉不僅是技術路徑的創新，更是制度型開放的嘗試，為全域土地綜合整治中形成的生態增量價值找到了國際化、市場化的變現路徑。同月，江門臺山市啟動全國首次紅樹林保護碳匯公眾認購，首批紅樹林保護碳匯以336元/噸價格公開發售，現場認購量達477噸，認購所得資金將用于紅樹林撫育、修復與科普教育。廣東通過機制創新，讓生態資源變成可衡量、可交易的生態產品，實現了從“生態守護”到“價值輸出”的跨越。

全域土地綜合整治的一大重要任務就是推動產業落地。在江門市蓬江區，當地將工業園低效集體土地與周邊零散國有土地整體改造，修復濱水綠廊，預計村集體年租金收入增加約2160萬元。在中山市小欖鎮，當地打造千畝農田恢復集聚示范區和現代水產養殖區，推動“農文旅”融合，同時拆除低效工業用地6300畝，建成高標準廠房，拓展了產業空間。如今，廣東已形成“以用定整+以產定地”的重大項目保障機制，將保障產業項目作為空間治理核心目標，推動土地資源配置從“被動供給”轉向“主動匹配”。

廣東的諸多政策創新，正推動自然資源要素從靜態管理對象轉向具有生產屬性的市場資源。無論是規劃實施的體系化、生態價值實現的市場化，還是資源配置的精細化，都為廣東構建現代化自然資源要素配置體系奠定了堅實基礎。

發揮市場在要素配置中的主導作用

站在“十五五”規劃的新起點，廣東正著眼更高維度的自然資源要素優化配置工作，通過建立健全指標交易機制、資金籌措機制和區域性股權交易機構，發揮市場在要素配置中的主導作用，保障城鄉要素雙向流動，推動資源要素配置從區域性探索走向更成熟的體系化布局。

實現城鄉融合發展，需要促進城鄉各類要素雙向流動、平等交換，引導要素向縣鎮村精準集聚，激活縣域經濟內生動力，實現“人進城、錢到縣、地盤活”。在這個過程中，土地管理制度改革尤為重要。廣東在嚴守土地管理和生態保護等方面的底線、紅線前提下，支持因地制宜探索制度創新，協同深化農村集體經營性建設用地入市、城鄉建設用地增減掛等改革，提升土地制度改革與新型城鎮化、縣域經濟發展等改革的協同性，助力高質量發展。

珠海市金灣區南水鎮通過“飛地抱團”聯動“鎮、村、企”高效合作，探索創新留用地指標投資入股、跨村飛地發展的村集體經濟發展模式，集中建設“職工之家”保障性住房、新農村產業示范園、商業綜合體等優質集體經濟項目，解決村集體留用地573畝，實現村集體閑置資源的高效盤活，創新了資源的空間配置。

資金是全域土地綜合整治推進的“放大器”。為緩解相關縣域財力不足問題，廣東搭建“財政引導+金融賦能”的多元投入機制，通過資產資源整合、財政資金“補改投”、統籌各類專項資金與政府債券等充實項目資本金，提升縣域國企融資能力。

廣東省自然資源廳已與國開行、農發行簽署合作協議，全域土地綜合整治項目獲超3000億元授信額度、應貸盡貸、最長30年貸款期限等支持，農發行創新設立“全域土地綜合整治貸款”產品，目前兩行已達成貸款意向3237億元、發放貸款700億元。

同時，廣東尊重和發揮基層首創精神，鼓勵各地整合資產資源，增強縣域國企綜合實力和融資能力。在佛山三水，當地做強區鎮國企投融資平臺，撬動政策性金融和社會投資，形成“政府引導+國企實施+金融賦能+產業導入”全鏈條融資模式，構建“債貸投補”完整資金拼盤。其中，作為佛山市經濟體量最小的南山鎮，率先成立區、鎮國企合資公司，作為全域土地綜合整治項目實施主體以及融資主體，依托區級國企信用，成為國開行全市首宗支持案例，獲批授信3.89億元，有效拓寬資金來源渠道，解決了整治工作的資金瓶頸。

如今，廣東正逐漸將單一的財政撥款變為靈活的投資行為。2025年9月，省自然資源廳、省財政廳聯合印發《廣東省省級財政資金“補改投”支持全域土地綜合整治實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》強調，“補改投”資金以資本金形式注入，用于支持項目公司落實自籌資金。資金可由市、縣直接注資至項目公司，或通過相關國有企業間接注入。直接注資的可委托同級自然資源主管部門管理，通過國有企業注資的則由該企業負責資金管理，確保資金使用規范、高效和安全。這種創新的財政支持方式，不僅可以通過市場化運作方式提高資金使用效率，還能夠吸引更多社會資本的投入，發揮財政資金的杠桿作用。

成熟的要素市場離不開制度化平臺。記者了解到，廣東近期將推動建設區域性股權交易機構，為資源資產化、權益化、資本化提供統一平臺，實現要素價格發現、交易流轉、公開透明，使資源要素能進入更廣闊的市場。可以預見的是，這一平臺的建設不僅將提升資源流轉效率，更標志著廣東自然資源配置將邁入系統化、制度化新階段。

全域土地綜合整治是國土空間治理的重要平臺，政策集成度高，融合推進高質量發展和高水平保護，可以一體化解決經濟、社會、生態、文化等發展中的空間問題。回望三年，廣東在全域土地綜合整治方面取得了階段性重大成果：耕地質量提升、建設空間盤活、生態系統修復貫通，適應城鄉融合發展的空間資源配置模式有效建立。更重要的是，通過健全國土空間規劃實施機制、創新生態價值轉化、產業精準導入等制度創新，廣東正在把土地這一靜態資源轉化為發展動能。

面向“十五五”，廣東將把全域土地綜合整治持續向深處推進，以資金機制創新為核心，以制度平臺建設為抓手，以協同治理為保障，不斷完善自然資源要素配置體系，讓資源要素在更大范圍內流動，在更高層次上配置，在更成熟體系中運行。作為改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，廣東始終秉持“敢闖敢試、敢為人先”的改革基因，堅持“和自己比”，在自然資源要素配置上走出了一條可復制、可推廣、可持續的現代化道路。

【來源： 羊城晚報】